农业发展四十年 政策保障是根本
——学习系列中央一号文件体会
万宝瑞
1978年，党的十一届三中全会胜利召开，吹响了改革开放的号角。四十年来，我国先后发布了20个“中央一号文件”，在一系列农业政策指导和推动下，农业生产、农村面貌、农民收入都发生了翻天覆地的变化，“三农”发展取得可喜成绩，离不开政策保障、科技支撑、资金投入等。其中，政策保障是根本。
一、农业政策的演变与成就
党的十一届三中全会以来，我国农业政策的演变与成就大致可分四个阶段。
第一阶段：1978-1991年。
中国农村改革发端于1978年末安徽凤阳小岗村的“大包干”，随后，农村家庭联产承包制犹如星星之火，短短几年时间就扩展至全国。1982-1986年，连续发布了5个中央一号文件，肯定了农村创造的经验，排除了阻碍生产力发展的思想和体制障碍，为农村改革顺利发展奠定了政策基础。其中，1982年1月1日，中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，建立了以家庭联产承包责任制为主要形式的农业生产方式，开启了以公有制为主体的多种经济成分并存的发展格局。家庭联产承包责任制的普遍推行，宣告了人民公社体制的解体，农户成为从事商品生产经营活动的主体。1985年，国家将粮棉油蔬菜等主要农副产品的统购统派制度逐步改革为以计划为主与市场调节为辅的制度。政府对农产品大幅度提价，调动了广大农户的积极性，粮食产量由1978年的30476万吨增长到1991年的43529万吨，农民人均纯收入由133.6元增长到1991年的708.6元。同时，开始将市场机制引入到农业和农村经济发展中，鼓励农民从事工商业等非农产业活动和发展乡镇企业，农业生产结构、农村经济结构趋于多元化，乡镇企业也得到蓬勃发展。1988年乡镇企业总数已发展到1888.2万个，总产值达到4764.3亿元，职工总数达到9545.5万人。
第二阶段：1992-1998年。
1992年邓小平同志发表南方谈话，农村改革开始向社会主义市场经济转变。通过立法稳定了农村基本经营制度，将土地承包期继续延长30年，保持农村土地制度的稳定。逐步取消农产品统派购制度，相继建立了农产品收购保护价政策，扩大了农产品市场调节范围，初步建立了农产品市场体系。外向型农业得到发展，贸工农、产加销农业产业化经营形成共识。自1992年开始，加快了乡镇企业产权制度改革，乡镇企业迎来了第二个高速增长时期，出现了农村劳动力大规模流动的“民工潮”，乡镇企业就业人数由1992年1.06亿增加到1996年的1.35亿。尽管1997-1998年，受东南亚金融危机影响，乡镇企业增长速度一度出现回落。但总体来说，这一阶段，我国农业综合生产能力仍然全面提高，农产品供给实现了由短缺向供求基本平衡、丰年有余的历史性转变，为我国农业和农村经济发展步入新阶段奠定了坚实的基础。
第三个阶段：1999-2012年。
这一时期是农村改革的深化期，农村改革面临着农业和农村发展的深层次矛盾，农业政策以保护农业生产、支持农民增收、减轻农民负担和促进农业发展为主要特征。2000年开始实行农村税费改革，2002年颁布《农村土地承包法》，用法律形式“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。同年，党的十六大指出，中国已经进入“工业反哺农业，城市支持农村”的新阶段，实行“多予少取放活”的方针。2004年，中央发布“三农”的一号文件，实行以“取消农业税、工业反哺农业”为主要内容的农业新政，将“三农”工作作为全党工作的重中之重。2005年，提出建设社会主义新农村，农业政策面向促进农村全面发展，2006年在全国范围内全面取消农业税。自2000-2006年，通过减免农业税，农民人均减负1250元。同时，农村合作医疗制度从2003年起先在全国部分县(市)试点，然后逐步推行，到2010年基本覆盖全国农村居民。新型农村社会养老保险自2009年建立，并逐步覆盖全国农村。党的十七大提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”的总体思路，十七届三中全会出台了《中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》，提出稳定土地承包关系，鼓励土地合法流转。通过上述改革，农业产业结构得到进一步优化，农村社会保持稳定，农民收入比第一阶段翻了两番，农产品供给充足，为全面建成小康社会奠定了基础。
第四个阶段：党的十八大以来至今。
党的十八大以来，面对错综复杂的国内外发展环境，党中央、国务院始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，出台了包括农村经济、文化、治理、民生、生态等“三农”发展的系列政策措施。先后调整了农业补贴政策，转变了农业投入机制与方式，构建了新形势下的国家粮食安全战略，建立了以市场为导向的农产品价格形成机制，探索了农村产权制度改革，实行农村承包地“三权分置”，提高了扶贫精准性、有效性、持续性。在这一系列的改革推动下，诸多“三农”问题得到有效破解，开创了农业生产连年丰收、农民生活显著改善、农村社会和谐稳定的新局面，为全面推进农业农村现代化和新农村建设奠定了基础。党的十九大提出实施乡村振兴战略，乡村振兴的总要求包括20个字5个方面，对统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，都作出了全面部署。2018年中央一号文件按照党的十九大提出的战略部署，按照“远粗近细”的原则，对实施乡村振兴战略的三个阶段目标任务作了重要布局。到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成;到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现;到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。
实践表明，我国农业政策四十年的演变过程，就是我国“三农”理论不断发展和创新的过程，农业政策是引领我国农业农村和经济社会发展的根本保障。
二、农业政策主要特点
改革开放以来，中央先后发布20个“一号文件”，为“三农”全面发展立下汗马功劳。“三农”政策既有政策的共性，又有农业的特殊性，主要有以下特点：
(一)具有公共导向性。农业政策是根据党中央大政方针和农业实际情况制定的。农业政策支持什么、限制什么、禁止什么都很明确。由于农业是具有公共品性质的特殊行业，现代农业不仅能够提供农产品，还能提供清新空气、广阔田野、农庄山村、特殊景观等生态环境产品。农业政策具有显著的公共导向性，政府制定农业政策不仅要针对农业产业部门，更应从农业多功能性出发，健全农业服务组织，为农民提供生产、技术、销售服务以及建设现代农业制度等。不仅要发挥市场在农业资源配置中的决定作用，还要发挥政策的导向作用。
(二)具有历史时效性。农业不同发展阶段，其任务是不同的，当条件和环境变化时，原有的农业政策就需要适时调整和完善。例如，自2004年以来，政府采取了一系列措施鼓励粮食增产，极大地调动了农民种粮积极性，但是随着粮食产量增长，带来了库存持续攀升，玉米临时储备量一度接近3亿吨。2016年，政府实行了玉米收储制度的改革，取消了玉米临时收储政策，实行“市场定价、价补分离”政策，重新激活了市场。邓小平同志曾提出“两个飞跃”：第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是一个很大的前进，也是很长的过程。传统分散的小农经营，要适应第二个飞跃阶段的要求，探索农业社会化服务，发展适度规模经营势在必行。目前全国承包地流转比例已超过1/3，特别是东南沿海等地区，正按照小平同志所阐述的路子大力推进适度规模经营。
(三)具有区域差异性。我国区域辽阔，各地情况千差万别，中央不可能制定一个适合众多地区的农业政策。因此，应根据中央政策精神，结合本地实际，鼓励制定相应的地方政策。例如，东南沿海发达地区家庭经营实力很强，制定政策时，应重点扶持和培育以家庭农场为主要形式的新型农业经营主体。中西部地区土地破碎化比较严重，家庭经营实力不强，适合农业共营制等合作经济，制定政策时应重点扶持社会化服务组织和合作社发展。东北地区，人均土地面积较大，适合搞规模经营，制定政策时应重点扶持种粮大户、土地股份合作社等经营主体。同时，在调整农业产业结构和制定产业发展政策时，也应充分考虑地方农业的特点。
(四)具有长期稳定性。有的农业政策核心内容是长期稳定的，只是根据实际情况不断完善和发展，使核心内容释放更大潜力。如“家庭联产承包责任制”，经过多次改革，都是围绕“家庭承包”这个核心，根据不同时期的实际情况制定不同政策。如1982年的中央一号文件中提出“联产到劳、包产到户”，1984年的中央一号文件提出“鼓励农村土地向种田能手集中”，意味着允许经营权与承包权分离的探索。习近平总书记提出“对农村土地实行‘三权分置’并行的制度”。对于农民的土地承包经营权问题，先是在1984年制定的承包期15年不变，后来在第一轮承包期满后，延长30年。在2008年的十七届三中全会提出“农村土地承包关系要保持稳定并长久不变”，在最近党的十九大提出“再延长30年”。这些政策表明，有的农业政策具有长期性和可持续性。
(五)具有灵活协调性。农业政策的出发点和落脚点都是为绝大多数农民利益服务的，为农业发展和农村振兴服务的。因此制定农业政策，既要遵循党对“三农”发展的大政方针，又要考虑广大农民的利益，不能以牺牲多数人利益换取少数人的发展。随着农民阶层分化，不同阶层的农民诉求是多样的，农民与城镇居民之间诉求是不同的，农业与其他产业发展要求也不一致，这些复杂交织的诉求，对政府社会治理提出了更高要求。因此，出台政策必须灵活协调各利益相关方，寻求社会最大公约数。比如2017年出台了《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》，在环保压力下，我国生猪养殖市场集中度迅速提高，粪污得到有效处理，尽管畜禽粪污处理改善了农村脏乱散差等现象，但出现了消费者反映猪肉涨价过快，养猪户反映收入减少，对民生和农民增收造成负面影响等，绿色发展与农民生计出现矛盾。从社会发展全局看，推动畜禽养殖废弃物资源化利用势在必行，但是，对于出现的负面影响，也需要出台配套措施予以解决。
三、农业政策主要功能
农业政策是支撑农业健康、可持续发展的具体措施。对于我国而言，农业政策主要具有以下作用：
(一)农业政策是落实农业发展战略目标的压舱石。“三农”发展战略目标是党中央为了实现绝大多数人民的利益与意志，以权威形式表明了在一定的历史时期内，应达到的奋斗目标。而农业政策是完成这一战略目标的重要战术，通过一系列农业政策，明确实现这一战略目标所需要遵循的原则、重点以及采取的步骤和措施。
(二)农业政策是农业资源配置的调节器。我国地域广阔，农业自然资源、农村社会资源差异很大，各地经济、社会发展很不平衡。推进农业农村发展首要任务是根据各地实际情况制定相应的农业规划和农业开发规划，有的地区和产业适宜优先发展、有的适度发展、有的限制发展，实现这些不同发展重点，都是通过农业政策指导，进行合理配置农业资源和合理投入资金来实现，把更多的资源投入到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，发挥农业政策配置资源的调节器作用。
(三)农业政策是推动农村经济社会发展的催化剂。实践证明，农村经济社会快速发展，离不开农业政策的推动和引领。我国粮食生产实现“十二连增”、农民收入实现“十二连快”，以及农村的医疗、养老、产权制度、新农村建设等取得显著成绩，都是各类宏观政策、微观政策、产业政策和社会政策的积极助推的结果。推动农村“双创”，发展新产业新业态，培育农村新动能，都离不开政策的扶持与引导。
(四)农业政策是调动农业经营主体积极性的指挥棒。由于农业具有公共品特性，一些农业生产在市场竞争的条件下难以发展，需要政策支持。调动财政资金，使农业政策具有调整农业资源配置、撬动社会资本投入、引导社会预期和共识等作用。在政策红利吸引下，农业经营主体和社会各经济主体基于利益驱动，开展一系列经济活动。
(五)农业政策是推动“三农”递进发展的方向盘。“三农”发展处于不同阶段，其发展目标不一样，制定的农业政策也不一样。改革开放初期，主要目标是要吃得饱、保住“米袋子”，采取了家庭联产承包责任制和农副产品的统购统派制度政策。第二个阶段，主要目标是让农民“钱袋子”鼓起来，采取了鼓励乡镇企业发展和减轻农民负担等政策。第三个阶段，重点是开展新农村建设，出台了统筹城乡发展、加快改善人居环境、提高农民素质等政策。第四个阶段，在新时代背景下，“三农”发展主要目标更具有综合性，为了实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，实施了乡村振兴战略，出台促进农业农村现代化系列政策。因此，农业政策是指导农业递进发展的方向盘。
四、制定农业政策要处理好几个关系
“三农”政策是指导我国农业生产和农村经济社会发展的行动准则，是我党长期领导农业实践的主要抓手，是保证我国农业沿着社会主义现代化方向发展的根本保障。纵观我国近40年的农业发展历程，对于“三农”政策的制定和贯彻，有以下几点体会：
(一)要处理好农业政策与发展环境的关系。农业政策产生于环境变化，也消失于环境变化，关键要掌握农业政策消失的临界点，要处理好临界点变化使农民利益少受或不受损失。比如，多年来，为了保护农民利益，对农产品收购采取最低保护价政策，对农业生产采取一系列补贴政策，调动了农民生产积极性，但实行这些政策，由于长期积累下来，却使农业生产成本不断提高。由于国内外经济一体化，消除了农产品贸易壁垒，特别是我国加入WTO配额门槛很低，国内农业生产高成本就为国外低价优质农产品进入国内创造条件，形成农产品价格倒挂，造成“洋货入市、国货入库”。为应对国内外发展环境的变化，必须改革农产品价格形成制度，实行“价补分离”。不管怎样制定和完善农业政策，都要遵循既要按照市场规律办事，又要兼顾农民的利益。随着我国进入社会主义新时代，推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策制定和完善的主要方向。
(二)处理好农业政策与市场主导的关系。近30年来，我国农村改革带来了农业快速发展和农民收入大幅度提高，其中市场主导和政策引导都起了重要作用。需要注意的是，政府在制定“三农”政策时，应当建立在充分调研和试点基础上，政策要符合以价格机制为基础的市场经济规律。当前正在深化供给侧结构性改革，关键要处理好政府和市场的关系，实质上要处理好政策与市场关系。制定农业政策既要充分利用好“两个市场、两种资源”，又要遵循经济发展规律，做到“有所为、有所不为”。
(三)处理好农业政策与地方实际的关系。中央制定的“三农”政策，是根据全国各地实际情况的共性、普遍性和代表性制定的，具有宏观指导和统一共性的特点。但由于我国地域广阔，经济社会文化历史差异较大，中央政策不可能原原本本地符合各地的实际情况。因此，在制定和落实中央“三农”政策时，一定要因地制宜，分类指导，不搞一刀切，各地应把中央文件精神和当地实际结合起来，制定可操作的落实政策细则。
(四)处理好农业政策稳定性与周期性的关系。多数农业政策都具有长期稳定性，但一些支农惠农政策是为解决特定问题而制定的，在执行中系统性不强。如农业部实施的“能繁母猪”补贴项目，由于缺乏统计手段，“能繁母猪”的界定与数量核实比较困难，特别是政策公布到实施时间较长，而生猪市场波动频繁，多数在“猪周期”低谷时出台政策，但落实到农户时，生猪市场已经走出低谷。这种“顺周期”制定政策模式，往往导致市场价格更为剧烈的波动。我国惠农政策种类较多，有的政策具有连续性、有的具有周期性。应对各项政策实施的效果进行绩效管理评价，对不合时宜的政策要及时调整。
(五)处理好农业政策对多数人与少数人的利益关系。公共政策是对社会利益进行的公平权威分配，而公平是“三农”政策的核心价值取向，不能为了满足大多数人利益需求而牺牲少数人的利益，也不能为了满足少数人利益而损害多数人权益，更要防止平均数据掩盖大多数的现象。出台政策应当寻求社会最大公约数，使群体利益最大化，只有这样，才能调动大多数人的积极性。同时，还要通过政策协调，使少数人群的权益不受损害。
(作者系农业部原副部长)